PAS-melders

Sinds 2018 ontvangt de provincie Overijssel verzoeken om handhavend op te treden tegen PAS-melders. Er zijn in 2021 door MOB 50 verzoeken om handhaving bij PAS-melders ingediend bij de provincie Overijssel, dit betreffen allemaal agrarische ondernemers. Verzoeken waar na bestudering geen sprake is van een overtredingssituatie of de overtreding gecompenseerd is, wijst de provincie af.  

Een handhavingstraject bestaat uit een aantal stappen. De provincie legt eerst aan de ondernemer uit welke overtreding er is geconstateerd en waarom wij moeten overgaan tot handhaving.
Vervolgens gaan we met de PAS-melder in gesprek over de mogelijkheden om de overtreding ongedaan te maken zodat er geen dwangsom opgelegd hoeft te worden. Hierbij proberen wij mee te denken in de mogelijkheden om de depositie terug te brengen naar het niveau van de referentiesituatie. Andere juridisch houdbare mogelijkheden om handhaving af te kunnen wijzen worden ook verkend.

Als er geen mogelijkheid is om op korte termijn de overtreding ongedaan te maken sturen wij eerst een voornemen tot handhaving. Daarop kan de ondernemer een zienswijze indienen. Pas daarna volgt een eventuele last onder dwangsom, waartegen in bezwaar gegaan kan worden.
Overigens blijkt in veel gevallen géén sprake van een overtreding, in die gevallen wijzen wij de handhavingsverzoeken af.

Met de ondernemers die dit hard raakt voeren wij persoonlijke gesprekken. Voor alle agrariërs die zorgen hebben over hun bedrijf, of die samen met hun buren willen toewerken naar een lange termijn oplossing, is er de mogelijkheid om contact op te nemen met de onafhankelijke ervencoaches en de gebiedsregisseurs in hun gebied. De PAS-melders attenderen wij op deze mogelijkheden, zodat ze ook naast het handhavingstraject een ingang hebben bij de provincie of bij een onafhankelijke adviseur. Daarnaast bieden wij de PAS-melders een vergoeding zodat zij (juridisch) advies kunnen inwinnen en zich kunnen verweren in deze procedure.

Om juridisch houdbaar te kunnen afzien van handhaving, acht de provincie het noodzakelijk dat de stikstofuitstoot van PAS-melders buiten eventuele bestaande vergunningen wordt gemitigeerd (gecompenseerd) door elders verkregen vrije stikstofruimte. Om stikstofruimte te verkrijgen namen Gedeputeerde Staten in december 2022 het besluit om een bemestingsverbod voor provinciale pachtgronden in te stellen in 2023. In oktober 2023 hebben Gedeputeerde Staten besloten dit bemestingsverbod ook voor 2024 in te stellen.

Overijssel loopt hierin voorop omdat zij als eerste te maken heeft gekregen met de handhavingsverzoeken van MOB. De eerste verzoeken stammen uit 2018. Zodoende is Overijssel ook de eerste provincie die na uitspraken van de rechter heeft moeten besluiten tot handhaving over te gaan.

Het college van Gedeputeerde Staten kan handhaving stopzetten bij een groot deel van de PAS-melders. Het college stelt voor de (in totaal zo'n 1200-1500 hectare) landbouwgronden in provinciaal eigendom een bemestingsverbod in. Beweiden is op deze gronden nog wel mogelijk. Hierdoor ontstaat een tijdelijke reductie van stikstofemissie. Die stikstofruimte kan door de provincie worden ingezet om bij PAS-melders in een handhavingstraject af te zien van handhaving.

PAS-melders in een handhavingstraject worden hiermee grotendeels of volledig geholpen. Echter, afhankelijk van de locatie van PAS-melders en pachtgronden zijn bij sommige gevallen nog aanvullende maatregelen nodig om het effect op alle omliggende natuurgebieden te compenseren.

De tijdelijke oplossing van 2023 en 2024, het bemestingsverbod op pachtgronden van de provincie is ook in 2025 nog van kracht: alleen zo kunnen we handhaving bij PAS-melders voorkomen. Dit is uitdrukkelijk een tijdelijke oplossing. Zodra er voor de PAS-melders op een andere manier voldoende stikstofruimte beschikbaar is om af te zien van handhaving, zal de provincie Overijssel het bemestingsverbod weer opheffen.

De pachtgronden worden namelijk jaarlijks na een inschrijvingsronde opnieuw uitgegeven. Het is dus geen structurele oplossing in het kader van het legaliseren van PAS-meldingen. De opgave om PAS-melders definitief te legaliseren is een verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid. Met deze tijdelijke maatregel wordt meer tijd gevonden om een structurele oplossing te realiseren. Zo wordt de druk bij de PAS-melders waar een handhavingstraject loopt grotendeels verlicht.

Met deze aanpak hoeven we in veel minder gevallen een Last Onder Dwangsom (LOD) op te leggen. Per PAS-melder kijken we of en hoe deze oplossing benut kan worden.

De provincie heeft nog steeds de beginselplicht om te handhaven indien daartoe wordt verzocht. Maar er zal van geval tot geval gekeken worden naar de situatie, zowel voor, tijdens als na het PAS. Naar verwachting kan in een groot deel van de gevallen voorlopig de handhaving stopgezet worden.

De  provincie heeft zich tot het uiterste ingespannen om de beste oplossing te zoeken voor PAS-melders waar handhaving loopt of dreigt. Dit bleek bij het uitvoerig verkennen van mogelijke oplossingsrichtingen telkens stuk te lopen op regels rondom staatsteun en juridische onzekerheid. Daarom is uiteindelijk gekozen voor een oplossing mét enkele nadelen, maar wel mét juridische houdbaarheid en die niet in strijd is met staatssteunregels.

Een geitenpaadje in het stikstofdossier is in de ogen van Gedeputeerde Staten een besluit waarvan de juridische houdbaarheid twijfelachtig is, vaak omdat het natuurbelang onvoldoende wordt gewogen. De provincie Overijssel heeft altijd uitgedragen geen genoegen te nemen met een schijnoplossing maar enkel te gaan voor een robuuste en juridisch houdbare oplossing. Dat is in het belang van de natuur én de ondernemers! De gekozen oplossing wordt door juridisch deskundigen als zeer kansrijk bij toetsing door de rechter beoordeeld. De feitelijke stikstofuitstoot van de PAS-melders waarvoor een oplossing wordt gezocht wordt gecompenseerd door de reductie die ontstaat door het bemestingsverbod. Daarmee geven we invulling aan het natuurbelang, wat de rechter eerder miste in onze beslissingen om handhavingsverzoeken af te wijzen. Honderd procent garantie kan nooit gegeven worden, omdat pas bij daadwerkelijke toetsing door de rechter definitief deze conclusie kan worden getrokken.

Het besluit om een bemestingsverbod op provinciale pachtgronden op te leggen heeft gevolgen voor boeren die de provinciale gronden zouden willen pachten om mest op uit te kunnen rijden en zo te voldoen aan hun mestboekhouding. Deze boeren zullen ofwel een andere (pacht)grond moeten vinden, ofwel hun mest af moeten voeren naar een mestverwerkingsbedrijf. Belangstellenden konden zich inschrijven voor een kortdurende pachttermijn van 1 jaar. Lopende overeenkomsten respecteren we. Het besluit geldt voor de gronden die nog niet zijn toegekend, omdat degenen die belangstelling hadden voor deze gronden nog nergens op konden rekenen. De pachters betalen in de nieuwe situatie lagere pacht.

Ja, het bemestingsverbod zal worden gecontroleerd en waar nodig zal handhavend worden opgetreden.

Ongeveer 1 miljoen euro. Zie vraag hierboven over de nadelen van de oplossing.  

Om PAS-melders te kunnen legaliseren en te kunnen voorzien van een vergunning is het nodig om extern te salderen. Dit is in Overijssel maar heel beperkt mogelijk. In de huidige situatie, waarin veel Natura2000-gebieden overbelast zijn met stikstofdepositie, is rechtszekere vergunningverlening niet mogelijk. Pas wanneer een geborgde dalende stikstofuitstoot juridisch kan worden aangetoond en daarmee het halen van natuurdoelen is geborgd, kunnen weer rechtszekere vergunningen worden verleend. PAS-melders hebben daarbij de allerhoogste prioriteit voor de provincie Overijssel. Om snelheid te maken, heeft de provincie herhaaldelijk bij het Rijk aangedrongen op een onontkoombare aanpak.

Om de natuur te kunnen herstellen, zijn meer en andere maatregelen nodig waarmee een juridisch geborgde en gegarandeerde daling van stikstofuitstoot en daarmee het halen van natuurdoelen wordt bereikt. Deze tijdelijke maatregel geeft meer tijd en ruimte om een structurele oplossing te realiseren voor legalisatie van de PAS-melders. De provincie Overijssel doet een oproep aan andere grondeigenaren om samen te zoeken naar soortgelijke maatregelen, zodat er ook voor de PAS-melders die nog niet volledig geholpen zijn met dit besluit een oplossing komt om voorlopig af te kunnen zien van handhaving.

De oplossing is bedacht door de provincie en wordt ook uitgevoerd door de provincie. Uiteraard staat LNV achter mogelijkheden die provincies vinden om PAS-melders te helpen.

De provincie en het Rijk blijven gezamenlijk zoeken naar structurele en juridisch robuuste oplossingen waarmee PAS-melders gelegaliseerd kunnen worden. 

1. Niet handhaven: Sinds 2018 heeft de rechtbank Zwolle zich vier keer uitgesproken over verzoeken tot handhaving tegen Overijsselse PAS-melders. Elke uitspraak had betrekking op een nieuwe onderbouwing vanuit Gedeputeerde Staten waarom wij handhaving afwezen. De laatste keer heeft de rechter aangegeven dat de argumenten “PAS-melders zijn ondernemers die te goeder trouw hebben gehandeld, het zijn ondernemers die buiten hun schuld om in deze situatie terecht zijn gekomen en er is een programma vastgesteld door de minister om over te gaan tot legalisatie” als ontoereikend worden beoordeeld. Gedeputeerde Staten hebben de conclusie getrokken dat opnieuw afzien van handhaving en/of in hoger beroep gaan ‘tegen beter weten in’ zou zijn omdat wij geen nieuwe argumenten hebben om handhaving af te wijzen. Om tot dit besluit te komen heeft ons College uitgebreid juridisch advies ingewonnen, onder meer bij de landsadvocaat.
2. Opkoop van stikstofruimte: zie antwoord huidige FAQ + Provinciale Staten hebben vlak voor de zomer van 2022 25 miljoen euro vrijgemaakt voor het opkopen van stikstofruimte, maar bij de ontwikkeling daarvan lopen wij tot nu toe nog tegen dezelfde staatssteunregels aan. Zie een uitgebreider antwoord bij de volgende vraag.
3. Extern salderen: verschillende rechtbanken en de Raad van State maken heel duidelijk dat extern salderen alleen mag als onontkoombare maatregelen zijn genomen om de afname van stikstofuitstoot te garanderen die nodig is om de natuurdoelen te halen. Zolang andere maatregelen er niet voor zorgen dat de stikstofuitstoot op de natuur wordt verlaagd, kan de vrijgekomen stikstofruimte niet ingezet worden voor een vergunning, maar moet het ten goede komen aan de natuur. Indien met extern salderen toch een vergunning wordt verleend, zal de rechter de vergunning vrijwel zeker vernietigen.

Overijssel zet samen met het Rijk in op een aantal oplossingen. Daarnaast is de provincie Overijssel nog steeds bezig om stikstofruimte te verkrijgen en hiervoor is door Provinciale Staten 25 miljoen euro vrijgemaakt, maar strikte Europese regels met betrekking tot staatsteun zorgen voor problemen om dit juridisch houdbaar te kunnen doen. Hierover hebben wij – deels samen met LNV – aanvullende staatssteunadviezen ingewonnen. Zodra wij mogelijkheden zien om juridisch houdbaar (dus zonder geitenpaadjes) stikstofruimte te kopen en uit te geven aan PAS melders, zullen wij dat doen. Daarop anticiperend heeft de provincie een stikstofbank opgericht ten behoeve van de PAS-melders. Stikstofruimte die wij verwerven kunnen wij hierin opslaan zodat deze kan worden toegewezen aan PAS-melders.

In een brief van het College van Gedeputeerde Staten aan de minister legde de provincie uit alle opties onderzocht te hebben om drastische maatregelen te voorkomen. Binnen de bestaande wettelijke kaders en met de huidige instrumenten lukt ons dat echter niet om de volgende redenen. Allereerst is het verwerven van stikstofruimte gecompliceerd, onder meer door het verbod op staatssteun. Daarnaast is het legaliseren van PAS-meldingen pas mogelijk wanneer maatregelen genomen zijn die garanderen dat de stikstofuitstoot op N2000-gebieden omlaag gaat. Immers, vanwege de noodzaak om de natuur te verbeteren dienen eerst maatregelen genomen te zijn die gegarandeerd tot natuurherstel leiden. Tot dat moment stellen rechters dat alle beschikbare stikstofruimte naar de natuur moet gaan.
Voor de acute knelgevallen in Overijssel vroeg het College van Gedeputeerde Staten aan de minister in haar brief om te komen met een financiële regeling voor het compenseren van PAS-melders die in een handhavingstraject zijn beland. Met die compensatie kunnen zij zelf stappen zetten zoals het aanpassen van de bedrijfsvoering of het aankopen van stikstofruimte. Het ministerie heeft hiervoor een schadeloket ingericht.

Voor een structurele oplossing moeten PAS-melders gelegaliseerd worden. Pogingen van de provincie Overijssel daartoe lopen op niets uit, omdat de provincie de (juridische) ruimte daarvoor niet heeft. Het College vroeg daarom aan de minister om een regeling waarmee spoedig stikstofruimte wordt verworven en een pakket onontkoombare bronmaatregelen waarmee deze ruimte ook daadwerkelijk kan worden gebruikt om PAS-melders te legaliseren. De inzet van dwingende instrumenten (waarbij vrijwillige opkoop centraal staat) is daarbij volgens ons onvermijdelijk om twee redenen. Allereerst verloopt het verwerven van stikstofruimte moeizaam, onder meer door het verbod op staatssteun. Daarnaast is het legaliseren van PAS-meldingen nu niet mogelijk omdat, bij gebrek aan andere maatregelen om de natuurdoelen te halen, vrijgekomen stikstofruimte eerst ten goede moet komen aan de natuur.

Nee, de provincie Overijssel blijft inzetten op een vrijwillig spoor, alleen daarvoor zijn meer dwingende kaders misschien onvermijdelijk. Om een oplossing te bereiken voor PAS-melders moet ten eerste stikstofruimte beschikbaar zijn. Als een bedrijf zijn activiteiten (deels) vrijwillig staakt en stikstofruimte verkoopt, dan merkt de Europese Commissie de vergoeding voor de stikstofruimte aan als staatssteun. Een opkoopregeling kán worden goedgekeurd, maar de voorwaarden die Brussel stelt maken de opkoopregelingen onaantrekkelijk. Als een regeling niet voldoet aan de Europese eisen is het een reëel risico dat Europa de provincie verplicht om betaalde bedragen met een opslag terug te vorderen. Dan lost het probleem voor de PAS-melder wellicht op, maar ontstaat een groot probleem voor de andere ondernemer. Dat willen we niet. Als er een ander of verplichtend instrumentarium is, kunnen boeren volledig worden gecompenseerd en is er geen sprake van staatssteun. 

De aangekochte stikstofruimte moet vervolgens ook gebruikt mogen worden om de PAS-melder te kunnen vergunnen. Dat heet extern salderen. Om legalisatie van PAS-melders mogelijk te maken is, zoals Remkes ook in zijn rapport concludeerde, een ‘verplichtend instrumentarium’ nodig. Dat wil zeggen: er dienen onontkoombare of juridisch geborgde (bron)maatregelen te worden genomen, waardoor de stikstofuitstoot daalt. Alleen als zeker is dat de gestelde natuurdoelen ook met andere maatregelen kunnen worden behaald, kan de stikstofruimte uit een opkoopregeling worden gebruikt om PAS-melders te legaliseren. Bij maatregelen kunt u denken aan het verbieden, beperken of maximeren van bepaalde handelingen. Maatregelen kunnen betrekking hebben op alle sectoren zoals industrie, transport, luchtvaart of agrarische sector.

Feit is wel dat de provincie Overijssel snelheid vraagt met het nemen van wettelijk bindende maatregelen. Want gezien de situatie waarin PAS-melders zich bevinden dringt de tijd. Om die reden schreef Gedeputeerde Staten een brief aan minister Van der Wal waarin gevraagd werd om snel verplichtende (bron)maatregelen te nemen, zodat stikstofruimte die verworven wordt ook daadwerkelijk gebruikt kan worden om PAS-melders te helpen.

Een onontkoombare bindende aanpak helpt om de PAS-melders te legaliseren, maar helpt ook boeren die willen stoppen of verplaatsen een ander aanbod te kunnen doen. Het helpt om veel meer maatwerk te kunnen bieden maar ook ruimte te bieden om op een andere plaats een bestaand bedrijf over te nemen en te stoppen op een plek die voor boer en natuur een minder goede combinatie is. Wij zien dat er voldoende bedrijven zijn die vrijwillig willen stoppen of verplaatsen, maar waarvoor de bestaande of de verwachte opkoopregelingen onvoldoende ruimte en mogelijkheden bieden. Een juridisch zekere en onontkoombare aanpak gaat helpen om ook deze groep te faciliteren en daarmee snel tot oplossingen te komen waar veel ondernemers op zitten te wachten.

Half november 2022 stelde de minister van Natuur en Stikstof: “We kijken hoe we de ruimte van stoppende boeren kunnen gebruiken om af te kunnen zien van handhaving. We spannen ons in om zo snel mogelijk tot legalisatie over te kunnen gaan. Een onontkoombaar nationaal programma landelijk gebied speelt hiervoor een belangrijke rol. (..) We begrijpen dat dit de onzekerheid van mensen die het treft niet direct wegneemt. Ook bij andere PAS-melders leven zorgen. Het is een race tegen de klok om tot een oplossing te komen, maar daar zullen we ons tot het uiterste voor inspannen om deze mensen niet te laten vallen.”

Binnen opkoopregeling MGA I werden in Overijssel overeenkomsten gesloten met 6 agrarisch ondernemers over bedrijfsbeëindiging. Dit betreft echter een opkoopprogramma van het Rijk, gefinancierd door het Rijk waarbij ook de stikstofruimte naar het Rijk vloeit. Deze ruimte komt in stikstofbank SSRS. Over de bestemming van deze stikstofruimte is bepaald dat deze met voorrang beschikbaar is voor het legaliseren van PAS-meldingen en daarnaast woningbouw en enkele grote wegenprojecten. 
Stikstofruimte komt overigens pas beschikbaar in het geval van de aankoop van een agrarisch bedrijf als de aktepassering heeft plaatsgevonden, de dieren weg zijn, de mest verwijderd is, het intrekkingsverzoek m.b.t. de vergunning is ingediend, de productierechten feitelijk zijn doorgehaald en de bestemmingswijziging is aangevraagd.