Financieel toezicht uitgelegd

Gepubliceerd op 15 augustus 2019

De beginselen van financieel toezicht op gemeenten uitgelegd:

1 - wat is financieel toezicht

1. Wat is financieel toezicht?

Met financieel toezicht bedoelen we het toezicht op de gemeentefinanciën. De gemeenteraad houdt toezicht op de financiën van gemeenten.

Dit heet het ‘horizontale toezicht’. Daarnaast ziet de provincie toe op de gemeentefinanciën als een soort extra check, 'verticaal toezicht'. Dit is de provincie wettelijk verplicht. We houden toezicht op basis van vertrouwen en zelfstandigheid van de gemeente. We vertrouwen erop dat gemeentebesturen verantwoordelijkheid nemen voor de gemeentelijke financiën, en op de controle van de gemeenteraad. We willen niet op de stoel van de gemeenteraad zitten. Daarom houden we in eerste instantie alleen repressief toezicht. Repressief toezicht is toezicht achteraf. Bij deze vorm van toezicht is geen goedkeuring van de besluiten door de provincie nodig. Pas wanneer niet aan de toezichtcriteria wordt voldaan, wordt preventief toezicht ingesteld.

2 - waarom houdt de provincie toezicht

2. Waarom houdt de provincie financieel toezicht?

Om te voorkomen dat gemeenten gebruik moet maken van extra geld bij (grote) financiële tekorten, houdt de provincie financieel toezicht.

Commerciële bedrijven die onrendabel zijn kunnen failliet gaan. Bij gemeenten is het niet zo simpel. Gemeenten moeten zorgen voor bepaalde voorzieningen voor haar inwoners. Wanneer een gemeente failliet zou gaan, schaadt dit het algemeen belang: de gemeente zou essentiële zaken niet meer kunnen regelen. Daarom kan een gemeente, die over lange tijd (grote) financiële tekorten op de begroting heeft, extra geld uit het gemeentefonds vragen. Wanneer een gemeente gebruik wil maken van deze regeling, gaat dit ten koste van het beschikbare budget voor de overige gemeenten. De gemeente levert haar financiële zelfstandigheid voor een deel in en krijgt een zogenoemde artikel 12-status. De provincie houdt financieel toezicht en probeert daarmee een te voorkomen dat het zover komt. De provincie houdt ook financieel toezicht op waterschappen en gemeenschappelijke regelingen.

3 - waarop houdt de provincie toezicht

3. Waarop controleert de provincie?

De provincie ziet erop toe dat gemeenten een sluitende begroting hebben voor het komende jaar. Of een sluitende meerjarenraming uiterlijk in het laatste jaar.

De provincie houdt toezicht op hoofdlijnen. Daarbij vormt de begroting de basis van het toezicht. Elk jaar beoordeelt het college van Gedeputeerde Staten (GS) of de begroting structureel sluitend is. Structureel sluitend houdt in dat de begroting structureel in evenwicht is: jaarlijks terugkerende lasten zijn gedekt door jaarlijks terugkerende baten. Daarnaast beoordeelt de provincie in hoeverre de raming (de schets van de begroting) realistisch is. Wanneer dit niet het geval is, beoordelen Gedeputeerde Staten of of zij verwachten dat dit evenwicht in de eerstvolgende jaren wel tot stand wordt gebracht. In de beoordeling kijkt de toezichthouder ook naar andere documenten, zoals de jaarrekening. De toezichthouder gebruikt bij de beoordeling van de begroting een aantal principes. De toezichthouder kan de begroting corrigeren wanneer die niet aan de principes voldoet:

Middelen volgen beleid

Een raming moet gebaseerd zijn op beleidskeuzes. Wanneer een gemeente de begroting aanpast, dan moet ook beschreven worden welke taken of functies daarmee wijzigen.

Structurele uitgaven worden gedekt met structurele middelen

De toezichthouder beoordeelt of structurele uitgaven worden gedekt met structurele inkomsten. Wanneer een gemeente in een begroting structurele uitgaven dekt met eenmalige inkomsten, kan niet bewezen worden dat deze uitgaven in de komende jaren ook betaald kunnen worden. Andersom mag wel: incidentele lasten mogen betaald worden door structurele inkomsten.

Bezuinigingen en taakstellingen moeten concreet zijn ingevuld

Wanneer een gemeente bezuinigingen of taakstellingen in de begroting opneemt, moet de gemeente laten zien dat bezuinigingen en taakstellingen realistisch en haalbaar zijn.

Doorschuiven taakstelling zonder alternatieve bezuiniging is niet toegestaan

Wanneer een gemeente besluit een voorgenomen bezuiniging toch niet in de begroting op te nemen, dan moet voor het ontstane ‘gat’ in de begroting een andere bezuiniging worden opgenomen. Dit moet ook wanneer ze besluiten de bezuiniging door te schuiven naar volgende jaren of te spreiden over meerdere jaren. Deze andere bezuiniging moet concreet zijn ingevuld.

Structurele last die op termijn vervalt, blijft een structurele last op de begroting

Als een gemeente een taak voor 4 jaar of langer uitvoert, is sprake van een structurele taak of last. Wanneer een gemeente besluit de structurele taak niet langer uit te voeren, blijft de last een structurele last de taak niet meer wordt uitgevoerd. Een gemeente die besluit taak X per 2019 te stoppen, dan blijft taak X een structurele last op de begroting tot 2019. Taak X mag dan niet voor de jaren 2016-2018 als incidentele last worden beschouwd.

Er kan geen sprake zijn van zogenaamde schuivende perspectieven

Een gemeente mag niet jaar op jaar een begroting vaststellen met een meerjarenraming waarvan alleen de laatste jaarschijf sluit. Een voorbeeld: Gemeente X stelt een begroting op voor het jaar 2016 die niet structureel sluitend is, maar in de meerjarenraming is beschreven hoe de begroting van (uiterlijk) 2019 wel sluitend wordt. Wanneer gemeente X voor het jaar 2017 wederom een begroting opstelt die niet structureel sluitend is, maar in de meerjarenraming wel aannemelijk maakt dat de begroting van uiterlijk (2020) wel sluitend wordt, is sprake van schuivende perspectieven. Dat mag niet. Voor de toezichthouder blijft dan een sluitende begroting in 2019 de eis. Als dit wel zou gebeuren, dan wordt feitelijk de toegestane maximale periode van 4 jaar overschreden. De gemeente zal moeten onderbouwen dat na deze periode een situatie bestaat waarin structurele inkomsten de structurele uitgaven dekken.

Vertrouwen is de basis

Gemaakte afspraken moeten worden nagekomen. Het niet nakomen van bestuurlijke afspraken zal bestuurlijk zwaar wegen bij een begroting die uiteindelijk niet voldoet.

4 - hoe komt financieel toezicht tot stand

4. Hoe komen de toezichtcriteria tot stand?

Het financieel toezicht is een wettelijke taak. De gezamenlijke toezichthouders hebben afspraken gemaakt over de manier waarop het financieel toezicht wordt uitgeoefend.

De gezamenlijke toezichthouders zijn de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), hij of zij houdt toezicht op de provincies. De provincies houden toezicht op de gemeenten. Samen maken deze toezichthouders afspraken over hoe het financieel toezicht wordt uitgeoefend. De afspraken worden gemaakt om transparanter te zijn. Niet alleen voor de onder toezichtstaande gemeenten, maar ook voor de toezichthouders onderling en voor de minister van BZK.

Het gemeenschappelijk financieel toezichtkader geeft aan wat financieel toezicht precies inhoudt en wat de onder toezichtstaande gemeente van de toezichthouder kunnen verwachten. Het toezichtkader is een uitwerking van criteria in de Gemeentewet en biedt kaders voor maatwerk. Ook wordt er een overzicht gegeven van de relaties tussen de raad, de toezichthouder en de accountant.

5 - wat zijn de gevolgen van financieel toezicht

5. Wat zijn de gevolgen van toezicht?

Aan de hand van de financiële situatie van een gemeente wordt het toezichtregime bepaald. Er zijn twee soorten toezicht: preventief toezicht en repressief toezicht.

In eerste instantie houdt de toezichthouder alleen repressief toezicht, dat betekent toezicht achteraf. Idealiter kent de gemeente een evenwicht tussen de verwachtte structurele uitgaven en inkomsten. Daarnaast is in de meerjarenbegroting berekend dat dit begrotingsevenwicht de komende jaren wordt voortgezet. In zo’n geval is de intensiteit van het repressieve toezicht laag.

Als de financiële positie van een gemeente grotere risico’s kent, wordt de intensiteit van het repressieve toezicht opgevoerd. Dit gebeurt in de volgende situaties:

  • De verwachtte uitgaven en inkomsten in de begroting zijn niet in evenwicht, maar er is wel berekend dat het begrotingsevenwicht in de komende jaren wordt hersteld (en gehandhaafd).
  • De verwachtte uitgaven en inkomsten in de begroting zijn in evenwicht, maar het is niet waarschijnlijk dat het bestaande begrotingsevenwicht in de komende jaren behouden blijft;

Een gemeente die geen begrotingsevenwicht heeft en niet verwacht dat het evenwicht binnen enkele jaren wordt hersteld komt onder preventief toezicht. Dit is de meest intensieve vorm van toezicht.

Overigens kijkt de toezichthouder ook naar risico’s als de hoogte van het weerstandvermogen en risico’s op bijvoorbeeld grondexploitaties. Verhoogde risico’s kunnen ook leiden tot een intensiever repressief toezicht, ook als deze risico’s (nog) niet in cijfers zijn vertaald in de begroting.

6 - verschil repressief en preventief toezicht

6. Wat is het verschil tussen repressief en preventief toezicht?

Repressief toezicht is toezicht achteraf en is geen goedkeuring door de provincie nodig. Preventief toezicht betekent dat de begroting of wijzigingen daarvan vooraf goedkeuring van de toezichthouder moeten krijgen.

Repressief toezicht is toezicht achteraf. Bij deze vorm van toezicht is geen goedkeuring van de besluiten door de provincie nodig. De intensiteit van repressief toezicht is laag wanneer:

  • Wanneer de gemeente in de begroting voor het aankomende jaar een evenwicht kent tussen de structurele uitgaven en inkomsten;
  • en in de meerjarenbegroting staat dat dit begrotingsevenwicht de komende jaren wordt voortgezet.

Wanneer één van beide voorwaarden ontbreekt, wordt de intensiteit van het repressieve toezicht hoger. Er is dan vaker ambtelijk en bestuurlijk contact en de provincie kan voor de gemeente een sparringpartner zijn.

Preventief toezicht betekent dat de begroting of wijzigingen daarvan vooraf goedkeuring van de toezichthouder moeten krijgen. De uitvoering van preventief toezicht is bijna altijd maatwerk. Er is vaker ambtelijk en bestuurlijk contact en er worden o.a. afspraken gemaakt over de termijn van het financiële herstel. Na herstel van de begrotingspositie kan het preventief toezicht worden opgeheven. De begroting moet dan in ieder geval door de toezichthouder worden goedgekeurd. Eventueel kan de provincie, op verzoek van de gemeente, samen met het ministerie van BZK, een begrotingsscan uitvoeren. De scan kijkt naar de bredere financiële positie van de gemeente. De aanbevelingen die uit deze scan komen moeten uitgevoerd worden.

7 - hoe gaan toezichthouders te werk

7. Hoe gaat het toezicht houden in zijn werk?

Het toezicht op gemeentefinanciën is cyclisch: de toezichthouder volgt het hele jaar door de ontwikkelingen bij gemeenten. Er is een aantal momenten per jaar waarop het financieel toezicht het meest zichtbaar is.

Het college van Gedeputeerde Staten (GS) beoordeelt de vastgestelde begroting jaarlijks aan de hand van het toetsingskader. Als de provincie oordeelt dat de gemeente onder preventief toezicht komt te staan, moet de gemeente hierover voor 1 januari van het begrotingsjaar zijn geïnformeerd. GS spreekt zich dus één keer per jaar uit over het toezichtregime waaronder een gemeente valt en voert deze uit. De provincie houdt continu een vinger aan de pols. Dit kan op verschillende manieren, onder andere:

  • nota’s over de financiële positie en andere documenten bestuderen,
  • themaonderzoeken uitvoeren,
  • begrotingswijzigingen monitoren,
  • en het ambtelijke en bestuurlijke contact.

De intensiteit hiervan hangt af van de toezichtvorm.

De informatie die deze activiteiten opleveren gebruikt de toezichthouder jaarlijks bij zijn interpretatie van de genomen maatregelen om de begroting en meerjarenraming sluitend te houden/maken. De gemeenteraad moet jaarlijks voor 15 november een begroting vaststellen voor het komende jaar.

8 - wat is de relatie tot andere toezichthouders

8. Wat is de relatie met de rol van andere toezichthouders?

Naast de provincie hebben de accountant en de lokale rekenkamer een controlerende taak op de gemeentefinanciën. Het belangrijkste verschil met de provincie is dat de beide andere controlerende partijen zich in hun analyses hoofdzakelijk richten op wat nu is of wat is geweest, terwijl de provincie vooral vooruit kijkt.

De accountant oordeelt of de jaarrekening rechtmatig is. De lokale rekenkamer richt zich vooral op doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk beleid, maar vermeldt over het algemeen ook aanbevelingen voor de toekomst. De provincie moet beoordelen of een gemeente in de nabije toekomst in een uitzichtloze financiële positie kan raken en daarmee andere gemeenten financieel kan belasten. Daarbij geldt wel dat de toetsing door de provincie en de accountant is gebaseerd op dezelfde geldende wet- en regelgeving.

9 - wat zijn de ontwikkelingen

9. Wat zijn ontwikkelingen op het gebied van financieel toezicht?

Financieel toezicht op gemeenten is altijd in beweging. Het belang van financieel toezicht staat niet ter discussie. De discussie richt zich op de inrichting van het financieel toezicht: de rol en de positie van het toezicht.

Vooral de vraag of de middelen van de toezichthouder nog voldoende zijn om de grotere risico’s die gemeenten lopen te kunnen borgen wordt gesteld. Deze risico's zijn o.a. de economische crisis, de nieuwe gemeentelijke taken in het sociaal domein en grondexploitaties. De Raad voor de Financiële Verhoudingen stelt dat de toezichthouder meer middelen moet krijgen om toezicht te houden op gemeentelijke grondexploitaties. Ook de centralisering (landelijk organiseren) en depolitisering (een onafhankelijke partij in plaats van een politieke toezichthouder) van het financieel toezicht staan ter discussie. Dit kan de transparantie, kwaliteit en vergelijkbaarheid ten goede komen. Tegenstanders stellen dat er op die manier minder ruimte is voor maatwerk.